La edición 24 del boletín e- Governa publicado por Governa trae una interesante entrevista a Manuel Glave, investigador principal de  GRADE, sobre los diferentes efectos del boom minero en el Perú

Durante más de una década, el Perú ha experimentado un importante crecimiento económico que ha supuesto la obtención por parte del Estado de una gran cantidad de recursos económicos. Sin embargo, estos recursos económicos, generados en su mayor parte por el alza de los precios de los minerales, han generado importante efectos, uno de ellos, dificultades en la capacidad de gestión de los diferentes niveles de gobierno e importantes problemas de corrupción. ¿Podría desarrollar más sobre esta problemática, y qué posibles soluciones pueden barajarse para reducir sus efectos?

En primer lugar, hay que señalar que desde mediados de los 1990s se viene experimentando un crecimiento sostenido. Si bien hubo crisis en los años 1998, 2008-2009, estos pueden considerarse solo como puntos de quiebre. La tendencia es hacia un crecimiento sostenido de casi 15 años, y pareciera que esto puede continuar, al menos, unos tres o 5 años más. El desafío es cómo lograr sostener ese ritmo de crecimiento  económico por 25-30 años o inclusive más.

En segundo lugar, si bien el alza de precios ha representado una enorme inyección al ritmo de crecimiento, en el caso de la minería e hidrocarburos hay un fuerte shock de cantidad. El boom de minería y gas en el Perú es, principalmente, un boom en relación a la cantidad producida, y es a mediados de los años 2000 cuando se puede hablar de un shock de precios. En este sentido, el modelo de los años 90 indujo a un crecimiento de la producción de minerales e hidrocarburos significativo. Y eso forma parte de un conjunto de actividades económicas que han arrastrado el crecimiento económico del país. Entre el 2005 hasta el 2009 ha habido un shock de precios que explica parte de este boom.

En relación a los temas desencadenados por este boom, se plantea, por un lado, los problemas de capacidad de gestión, y aquí pueden señalarse varios problemas que la sociedad peruana aún no ha podido resolver. El primero tiene que ver con el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Este sistema requiere que el gasto de capital muestre un aumento del valor agregado en el año fiscal, lo que ha generado que la inversión pública sea fundamentalmente en “cemento y fierro”, porque esta inversión permite cumplir con el requisito de mostrar “ objetivamente” que se produjo un incremento del valor agregado. Y, por tanto, hay enormes dificultades para asignar recursos a otras formas de capital, como es el capital humano, o incluso el desarrollo institucional, a través de la inversión en mecanismos o protocolos en la gestión de los gobiernos regionales y locales. Es importante no solo invertir en la calidad de los recursos humanos, sino también invertir propiamente en la organización y gestión institucional. Y de ahí, lo difícil es cómo demostrarle al SNIP que se aumenta el valor agregado.

Probablemente, el horizonte temporal de planeamiento de inversión pública tendría que flexibilizarse para permitir que estos recursos también sean utilizables en capital humano y en desarrollo institucional. Tenemos efectivamente consumada una década con un aluvión de recursos fiscales donde todo o, prácticamente, casi todo ha estado dirigido a infraestructura. Esto hace que estemos rezagados en desarrollo de los recursos humanos y en desarrollo de capacidades de gestión. Por lo tanto, la recomendación es evidente. El sistema tiene que flexibilizarse de tal manera que, con algunos candados, la inversión pública sea dirigida también al desarrollo del capital humano y a las mejoras en la gestión y organización de los diferentes niveles de gobierno.

Una alternativa paralela es invertir directamente en ciencia y tecnología más allá de lo que son recursos humanos. Sin embargo, el Perú es uno de los países más atrasados en ciencia y tecnología, y tampoco existe un discurso importante sobre el rol que pueden jugar las alianzas público privadas (APPs) en esta área. En este sentido, el gobierno peruano puede estar desperdiciando una oportunidad para generar esas sinergias entre el sector público y privado para invertir en ciencia y tecnología. Como dijo alguna vez el ex presidente de Chile,

Ricardo Lagos, “el cobre del s. XXI para Chile es ciencia y tecnología”. Los minerales y gas del Perú en el s. XXI pueden ser nuestra ciencia y tecnología. Hay que aprovechar el boom mineral y gasífero en desarrollar esa capacidad en ciencia y tecnología, 0 antes de que sea demasiado tarde.

Otra cuestión importante es el tema político de los roles y las competencias de los gobiernos regionales y locales. Es evidente que el gobierno central tiene todavía el control de los recursos, y tiene las herramientas y los instrumentos para asignar los recursos. Al mismo tiempo, no queda claro cuál es el rol o las competencias que tienen los gobiernos regionales y locales no solo sobre dónde invertir, sino relacionado al control y poder político de toma de decisiones sobre los diferentes proyectos de inversión. De alguna manera, los problemas asociados al ordenamiento territorial o a la toma de decisiones sobre el uso del territorio también están asociados a estas dificultades para la inversión que tienen los gobiernos regionales y locales.

Por tanto, estos son los grandes temas: i) flexibilizar las reglas del sistema nacional de inversión pública (SNIP); ii) abrir mecanismos muy agresivos de inversión en ciencia y tecnología en alianza con el sector privado; iii) tomar decisiones políticas mucho más agresivas para fortalecer los roles y competencias de los gobiernos regionales y locales. Hay una cuarta línea de discusión sobre cómo las industrias extractivas pueden estar generando más valor agregado, es decir, cómo generar encadenamientos productivos hacía adelante, por ejemplo, mediante conglomerados productivos con el cobre o con la industria petroquímica. En el Perú, sin embargo, no hay ningún referente que permita señalar que se pueden generar encadenamientos hacia adelante.

En cuanto al tema de la corrupción, no parece un tema de solo gobiernos regionales y locales. El que todo sea “cemento y fierro” en el SNIP responde a un principio de querer prevenir corrupción, porque no hay capacidad de controlar que si se invierte en capacitación, los recursos humanos capacitados puedan, mañana o más tarde, no estar en la institución que los capacitó. Es costo hundido y un gasto que no genera valor. Y para evitar eso se obliga de manera indirecta a invertir en infraestructura, con lo cual se generan los problemas de sobre

costeo de las obras de infraestructura.

Sin embargo, no creo que el boom de las industrias extractivas haya intensificado la dinámica de la corrupción en el país. Más bien, la corrupción ha caído en la última década, si se compara

con la década de los 1990s. Los índices de gobernabilidad y confianza, si bien no son altos en el Perú, han mejorado en comparación con los años 1990. En este sentido, puede afirmarse que el Estado peruano ha ido construyendo instrumentos y reglas que han ido reduciendo los espacios de corrupción. Si bien el boom extractivo genera estos espacios, aún estamos a tiempo de implementar reformas que ayuden a reducir esas tendencias. Para ello, se deben mejorar los instrumentos de control y tener vigilancia ciudadana sobre el gasto público. Por tanto, las herramientas de vigilancia ciudadana deben ser fortalecidas. No basta con que haya ONGs que investiguen y reporten, sino que a nivel local debe haber cuerpos u organismos de la

sociedad civil que tengan funciones de monitoreo a las cuales las autoridades reportan, sin que sean autoridades sancionadoras, pero que constituyan una práctica de gestión pública. Esos espacios deberían servir de vigilancia, de manera que estas plataformas de la sociedad civil reciban periódicamente reportes de rendición de cuentas de: i) planes de inversión; ii) asignación de recursos y iii) ejecución de proyectos de inversión. Eso reduciría los márgenes de sobre costeo y faenones.

Otro importante efecto del boom minero ha sido el incremento de los conflictos socioambientales. ¿Cuáles cree que son las principales causas? ¿Podría la Ley de Consulta

Previa ayudar en la disminución de estos conflictos?

El principal tema es que la expansión de las industrias extractivas tiene como una de sus características la “nueva minería”. Javier Arellano habla de la NEIE (nueva estrategia de las industrias extractivas), que se caracteriza por ser más intensiva en capital. La NEIE se basa en un sector industrial que crece sobre la base de una cultura corporativa de cumplimiento de estándares, de buenas prácticas, de responsabilidad social, de responsabilidad ambiental. Pero, al mismo tiempo que se puede discutir su grado de cumplimiento, es un hecho indudable que se ha roto el vínculo directo entre la industria y la población local. Si uno se remonta a la etapa de las industrias extractivas estatales de los años 1970 o 1980, o incluso a las industrias extractivas trasnacionales previas al gobierno militar, lo que se puede documentar era que se trataba de un tipo de industria extractiva contaminante, pero que desarrollaba una relación con la comunidad local de provisión de una cartera de bienes y servicios públicos, desde empleo hasta salud, pasando por educación.

Prácticamente, el modo de vida de la población local estaba definido y construido alrededor del trabajo en la industria extractiva, tanto en petróleo en la costa norte como minería en la sierra central. Los problemas sociales eran diferentes, y estaban generalmente asociados a control de tierras y a las relaciones laborales, pero no había una movilización social por la contaminación de activos naturales. En la medida en que la industria extractiva le provee a la población local una serie de bienes y servicios, es una negociación por la cantidad de estos bienes y servicios.

Con el nuevo boom, el modelo se rompe. La NEIE no provee lacartera de bienes y servicios a la población, y se autoproclama responsable social y ambientalmente. Una de las interrogantes

que surge es, por un lado, cómo la población local satisface su demanda de bienes y servicios públicos, si el Estado todavía no es capaz de construir un sistema de gestión para proveer

oportunamente una cantidad y calidad adecuada de servicios públicos. De este modo, habrá un desencuentro, una crisis, y por tanto una negociación política. Por otro lado, en la medida en que no hay esa provisión de servicios públicos, la contaminación se convierte en una imagen de pérdida de calidad de vida. Seguramente, la contaminación ha ido cayendo en el tiempo, pero hay actualmente más movimientos contra la contaminación de agua, aire, que los que había hace unas décadas. Esto es debido no solo a la existencia de una mayor conciencia ambiental, sino al hecho de que la población no recibe este paquete de bienes y servicios. De este modo, la población para negociar la provisión de estos bienes y servicios públicos pone por delante la calidad del medio.

En segundo lugar, si uno analiza decenas de casos son mucho más fuertes los movimientos sociales por el control de los recursos naturales, antes que por si los procesos extractivos

contaminan sus recursos naturales. Es decir, es mucho más importante para las comunidades locales el impacto que genera la pérdida de control de los recursos, que la percepción o la real contaminación de sus aguas y tierras. Por lo tanto, lo que está en juego son las reglas a través de las cuales se asignan derechos para controlar los recursos. Nuevamente, entramos al tema de cómo se zonifica el territorio, cómo se ordena el territorio, en qué momento la ciudadanía participa en la toma de decisiones, etc. En este sentido, la Ley de Consulta Previa es un paso hacia adelante, cuando se pueda implementar, pues es solo para el caso de los pueblos indígenas u originarios. Habrá que discutir cuando salga el famoso padrón,- que hasta ahora

no se publica-, qué pasará con las poblaciones no listadas y donde no se aplica la Ley de Consulta Previa, qué va a hacer el gobierno central para mejorar estos procedimientos, dado que es indudable que los conflictos socioambientales están íntimamente asociados a esta falta de apropiación. No hay un sentido de apropiación por parte de la población del proyecto de inversión extractivista y, es por ello, que este grado de apropiación, que es casi nulo, es lo que está detrás cuando surge un conflicto.

Por tanto, el gran desafío es cómo conseguir que los proyectos extractivos tengan un mayor grado de apropiación por parte de las comunidades locales, y para ello existen múltiples

mecanismos, aunque no existe un modelo único validado. Es importante encontrar las respuestas en cada región y en cada localidad, dependiendo de las formas y culturas de cada

población. En los territorios amazónicos de los pueblos indígenas, el concepto de territorio es complejo, por lo tanto, la Ley de Consulta previa puede ser muy útil para el caso de la Amazonía. Habría que ver si lo mismo se puede hacer en los Andes, sobre todo en los Andes del sur del Perú,- en los Andes de Cusco, en los Andes de Apurímac-, donde todavía existen

espacios con identidad étnica y territorial. Sin embargo, no necesariamente puede aplicarse a todo el territorio comunal del país.

En mi opinión, hay que encontrar otros mecanismos diferentes a la Ley de Consulta Previa, que mejoren la capacidad que tienen las poblaciones locales de hacer suyo el proyecto de inversión extractiva. Y, en este sentido, ya contamos con importantes instrumentos, tales como, el Plan de Desarrollo Concertado, el Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan de Gestión Integral de Recursos Hídricos, estrategias de seguridad alimentaria, estrategias de lucha contra la pobreza, estrategias de cambio climático, etc. Lo importante, finalmente, es que todos estos instrumentos con los que ya se cuenta estén articulados en dos o tres instrumentos rectores. El más importante es el Plan de Desarrollo Concertado que debería ser

el instrumento rector mayor y que debería estar alimentado por el conjunto de estas herramientas. Por tanto, el desafío es cómo lograr articular esas herramientas en un instrumento de planificación rector.

Es urgente el desarrollo de capacidades para la planificación estratégica en los diferentes niveles de gobierno. Un primer paso, es el tema de ordenamiento territorial que se encuentra en la agenda pública. Es hora de dar un paso adelante exigiendo a los diferentes niveles de gobierno, tanto sectoriales como territoriales, que la dimensión territorial forme parte de sus planes. Esto significa que se tomen decisiones políticas, obviamente alimentadas con investigación, del uso del territorio como parte de una visión de largo plazo de la sociedad. Hay que promover plataformas de acuerdos políticos a nivel nacional, regional y local. Por tanto, es positivo que el gobierno haya promovido que el Acuerdo Nacional lidere este intento de acordar una política de Estado sobre gestión territorial. Se trata de encontrar los espacios de acuerdo político. El desarrollo institucional no lo es solo en la gestión pública, sino en la sociedad civil, los entes políticos, la comunidad académica que todavía no han logrado encontrar esos espacios de acuerdo político.

¿Considera que el Estado peruano tiene las capacidades para convertir este boom minero en el motor de desarrollo económico y social inclusivo y sostenible? ¿Cuáles son los retos y tareas pendientes?

Tenemos suficientes instrumentos de gestión disponibles, pero falta la articulación de los mismos y el desarrollo de plataformas institucionales para lograr acuerdos políticos. El gobierno nacional tiene que liderar este proceso. El Acuerdo Nacional puede convertirse en un espacio clave en el corto plazo. Estos acuerdos políticos deben estar alimentados con investigación en ciencia y tecnología. Por tanto, el Estado tiene que proveer a la comunidad científica con sistemas integrados. Es importante que exista información pública.

Por otro lado, el sector privado también genera suficiente información técnico- científica que podría ser un aporte en promover este sistema de información integrado. Por ejemplo, en las zonas áridas de la costa sur peruana (Moquegua y Tacna), si uno se pone a discutir sobre la disponibilidad de los recursos hídricos es posible que se eleve una voz exigiendo una moratoria a nuevos proyectos de minería, porque no hay agua suficiente. Sin embargo, el sector privado puede contar con cierta información de existencia de agua para proceder con sus actividades. Por lo tanto, más allá de qué actor se trate, es importante saber dónde está esa información integrada, y construir un sistema de acceso universal y gratuito que nos permita tomar decisiones de manera inteligente y de largo plazo.

¿Cómo puede el Estado garantizar los derechos de su sociedad y de las comunidades indígenas y al mismo tiempo garantizar las inversiones? ¿Son tareas compatibles o

contradictorias?

El rol del Estado es hacer cumplir las normas y, en este sentido, la regla número uno es la defensa de los derechos de los ciudadanos. Sin embargo, también debe hacer cumplir los derechos de las personas jurídicas. Por lo tanto, no hay diferencia entre un ciudadano y una empresa a la hora de hacer cumplir los derechos. En términos teóricos y jurídicos es

responsabilidad pública defender los derechos de ambos, de la sociedad civil y del sector privado. La percepción de la sociedad civil es que el Estado está defendiendo más los derechos de las empresas y la percepción de las empresas es que el Estado no tiene suficientes herramientas para garantizar su estabilidad y seguridad jurídica.

Volviendo a los puntos conversados sobre acuerdos políticos de largo plazo, visión territorial, o sistema de información integrada, si hacemos que los instrumentos de gestión funcionen, la confianza del sector privado en que va a haber estabilidad en sus inversiones va a incrementarse enormemente. Y es que la confianza respecto de la estabilidad de las inversiones no solo se logra con un decreto supremo, sino cuando hay una genuina confianza en que las cosas funcionan. De hecho, los convenios de estabilidad jurídica y tributaria generan una sensación de corrupción entre el Estado y el sector privado ante el ciudadano. En mi opinión, veinte años después ya no son necesarios.

Lo que es necesario es construir confianza sin necesidad de pasar por esos convenios. Sin embargo, es mucho más difícil para el inversionista hacer suyo el compromiso de participar del proceso de ser un elemento más en el desarrollo de capacidades de gestión territorial. De tal manera, que una empresa no tenga ninguna duda de que si va a haber un plan de gestión territorial con gestión de recursos hídricos, con un sistema de información a largo plazo, si en algún momento hubiera que cambiar algo, ese cambio va a ser un cambio sensato y genuino, donde el propio sector privado va a estar de acuerdo y no va a respaldarse en una resolución ministerial de hace veinte años que le defiende.

¿Considera importante el papel de la RSE por parte de la minería hacia las comunidades? ¿Por qué? ¿Pueden estas actividades reducir el fortalecimiento de las relaciones Estado-ciudadano? ¿Cuáles serían sus propuestas para un mejor trabajo en alianza Estado-empresa-sociedad civil?

Es importante resaltar que hemos llegado a una nueva etapa. En los años 1990, se consolida un discurso de RSE en parte porque el Estado no había sido capaz de llegar a diferentes espacios donde las industrias extractivas se estaban desarrollando. Al colapsar el viejo modelo donde la industria extractiva proveía todo, la RSE se convierte en el sustituto del viejo modelo.  Sin embargo, hoy día parece que el sector privado tiene claro que no es RSE reemplazar al Estado, y al propio Estado le queda claro que tiene que ampliar su alcance no solo en provisión de bienes y servicios públicos, sino también su alcance en los que significa defender los derechos de los ciudadanos y los derechos de los inversionistas. El problema es cuando hay

territorios donde el Estado no ha llegado y la población local exige que la empresa sustituya al Estado.

La frontera entre lo que es RSE y lo que es sustituir al Estado es una frontera algo difusa y lo mejor que pueden hacer tanto el Estado como el sector privado es transparentar el aporte del sector privado en la esfera pública. Por ejemplo, las empresas extractivas, en muchos casos, no pueden operar si no tienen accesos. De este modo, invierten en la construcción de accesos secundarios o en rehabilitación y mantenimiento de caminos. Pasan los años y esta inversión privada en el mantenimiento y mejoramiento de esos caminos se convierte en una práctica. Por ello, no es posible que esa inversión privada en bienes públicos no esté transparentada en un sistema de información.

Una herramienta básica es que, los sistemas de información de lo que corresponde a inversión pública, tiene que ser completo.  La inversión privada en bienes públicos debería estar registrada en un sistema de información pública. Sin embargo, eso hoy no ocurre. Las empresas pueden contar con convenios con el MTC, lo que resuelve o sanea la situación legal de la empresa, pero no están saneando su problema social, político e institucional, porque no están transparentado esa inversión en una esfera pública con la población local. Se genera, por tanto, una relación de paternalismo por más que la corporación afirme que no es paternalista. Dar el paso de transparentar esta información corresponde a los GR y GL, y no cuesta mucho que se abra la celda para registrar la inversión privada en bienes públicos.

Existen casos de honorarios de maestros, médicos, gasolina de ambulancias, que son cubiertos por empresas privadas. Esto además de generar paternalismo no genera un instrumento de gestión adecuado para planificar a largo plazo, porque mañana o más tarde puede quebrar la empresa o acabarse el recurso, y la pregunta entonces es quién va a asumir el sueldo del profesor o la gasolina de la ambulancia. Lo primero es que no es correcto que el sector privado asuma estos gastos, y lo segundo es que si lo asume, es necesario que esta información esté internalizada en los sistemas de información.

Un primer paso entonces es que cualquier inversión privada que a través de sus prácticas de RSE ocupan espacios de la esfera de inversión pública, esto debe estar transparentado en

un sistema de monitoreo y seguimiento de la inversión pública.En ese sistema de monitoreo y seguimiento de la inversión pública debe contemplarse un sistema de información donde se haga transparente el aporte del sector privado.

Un segundo paso es que la ejecución de los proyectos de inversión en el desarrollo local que realiza la empresa, debe estar enmarcado en el Plan de Desarrollo Concertado con el fin de generar la apropiación de estos proyectos por la población local. Eso es fundamental si se quiere hablar de RSE sensata y genuina. Esto es un requisito mínimo. La inversión que viene

del sector privado debe contribuir a cumplir los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado.